📋Projekt budżetu na 2027 rok: strukturalny deficyt, szok surowcowy i ryzyko progu ostrożnościowego

Rada Ministrów przyjęła ostateczny projekt ustawy budżetowej na 2027 rok. Dokument zakłada dochody budżetu państwa na poziomie 696,4 mld zł, wydatki sięgające 977,6 mld zł oraz deficyt budżetowy w kwocie 281,2 mld zł.

Skala tych liczb nabiera znaczenia dopiero w ujęciu historycznym. W latach 2015–2023 średni roczny deficyt budżetu państwa wynosił niespełna 39 mld zł, a w rekordowym pod tym względem 2018 roku zamknął się kwotą 10,4 mld zł. Nawet pandemiczny 2020 rok to 85,0 mld zł. Przełom nastąpił w 2024 r., gdy wykonanie sięgnęło 211,0 mld zł, a następnie w 2025 r. 275,7 mld zł. Wraz z planem na 2026 r. (271,7 mld zł) i projektem na 2027 r. mamy więc czwarty rok z rzędu z deficytem przekraczającym 200 mld zł. Dziura budżetowa rzędu 270–280 mld zł przestała być reakcją na szok zewnętrzny, a stała się stałym elementem polskiej architektury fiskalnej.

Warto przy tym zaznaczyć, że sam deficyt budżetu państwa nie wyczerpuje obrazu potrzeb finansowych. Po doliczeniu deficytu budżetu środków europejskich (19,3 mld zł) potrzeby pożyczkowe netto wyniosą w 2027 r. 316,0 mld zł, a ustawowy limit przyrostu zadłużenia z tytułu kredytów, pożyczek i emisji skarbowych papierów wartościowych ustalono na 470 mld zł.

Wpływy podatkowe, rynek ropy i efekt paliwowy

Projekt budżetu opiera się na dochodach podatkowych w wysokości 623,8 mld zł, co oznacza wzrost o 58,8 mld zł względem przewidywanego wykonania w 2026 r. Kluczowym źródłem zasilenia kasy państwowej pozostaje podatek VAT, z którego wpływy prognozuje się na rekordowe 363,7 mld zł, czyli o 33,7 mld zł (10,2%) więcej niż przewidywane wykonanie bieżącego roku.

Szacunek ten wiąże się bezpośrednio z sytuacją na rynku paliwowym.

Baza 2026 r. Dochody z VAT były negatywnie dotknięte czasowym stosowaniem stawki 8% na paliwa silnikowe w ramach pakietu CPN, co w okresie styczeń–sierpień uszczupliło budżet o ok. 2,9 mld zł z samego VAT oraz 4,7 mld zł łącznie z akcyzą. Po ośmiu miesiącach 2026 r. dochody podatkowe zrealizowano w 59,2% planu rocznego (343,1 mld zł).

Perspektywa 2027 r. Powrót do pełnej 23% stawki VAT przy obecnym kryzysie na rynku ropy naftowej nominalnie podbije wpływy podatkowe od każdego litra paliwa. Jednocześnie droższa ropa stanowi ryzyko dla realnego spożycia prywatnego. Ministerstwo Finansów założyło nominalny wzrost konsumpcji o blisko 6% oraz utrzymanie luki VAT poniżej 5%. Jeśli wysokie ceny surowców ograniczą popyt konsumpcyjny, wyższe wpływy z paliwowego VAT mogą zostać skompensowane słabszymi wpływami z pozostałych kategorii.

Na prognozę VAT oddziałują ponadto dwa czynniki regulacyjne o przeciwnych kierunkach: zmiana stawek dla wybranych kategorii napojów (+1,3 mld zł) oraz zwolnienie z VAT zakupów realizowanych w ramach unijnego instrumentu SAFE (−4,4 mld zł).

CIT: wzrost wynika głównie z podwyżki stawki, nie z koniunktury. Dochody z CIT zaplanowano na 94,6 mld zł, tj. o 14,2 mld zł więcej r/r. W komunikacji rządowej wzrost ten tłumaczony jest poprawą rentowności przedsiębiorstw, jednak uzasadnienie projektu wskazuje inne źródło: planowane podwyższenie stawki CIT z 19% do 22% dla podatników o przychodach przekraczających równowartość 50 mln EUR oraz podwyższenie stawki dla przedsiębiorstw z branży energetycznej. Łączny efekt tych zmian oszacowano na ok. 9,4 mld zł, a więc blisko dwie trzecie całego przyrostu. Ma to istotne znaczenie dla oceny trwałości tych dochodów: efekt podwyżki stawki jest jednorazowy i nie powtórzy się w kolejnych latach.

Do nowych źródeł dochodów w 2027 r. należą również: globalny podatek minimalny GloBE (2,4 mld zł), podatek rekompensujący od niektórych usług cyfrowych (1,7 mld zł) oraz podatek od nadzwyczajnych zysków ze zbycia paliw ciekłych (1,4 mld zł).

PIT. Centralne wpływy z PIT wyniosą zaledwie 33,4 mld zł, co wynika z przekierowania 206,7 mld zł udziałów bezpośrednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Całkowite wpływy z PIT (budżet państwa i JST łącznie) osiągną 240,1 mld zł, z czego 86,1% trafi do samorządów.

W projekcie przyjęto korektę skali podatkowej: podwyższenie I progu ze 120 do 130 tys. zł, wprowadzenie pośredniej stawki 24% dla przedziału 130–150 tys. zł oraz przesunięcie progu stawki 32% do 150 tys. zł. Skutek fiskalny tej zmiany oszacowano na −9,1 mld zł dla całkowitych wpływów z PIT. Równolegle planowane jest ograniczenie limitu przychodów uprawniającego do ryczałtu ewidencjonowanego z 2 mln EUR do 250 tys. EUR. Zmiana ta, wraz z korektą skali, da ubytek ok. 5,8 mld zł, kompensowany podwyżką CIT.

Priorytety wydatkowe i sztywność budżetu

Wydatki w wysokości 977,6 mld zł (o 58,7 mld zł więcej niż w ustawie na 2026 r.) odzwierciedlają wysoki udział pozycji zdeterminowanych ustawowo.

Obronność: 198,1 mld zł (4,51% PKB). Kwota ta obejmuje dwa strumienie: 131,7 mld zł z budżetu państwa (3,0% PKB) oraz 66,4 mld zł ze środków Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, ulokowanego w BGK i pozostającego poza załącznikiem wydatkowym ustawy budżetowej. W samym budżecie państwa dział 752 „Obrona narodowa" wynosi 115,7 mld zł. Rozbieżność tę warto mieć na uwadze przy porównywaniu źródeł. Część zakupów realizowana jest w ramach programu SAFE, co oznacza nabycie sprzętu w cenach netto.

Na funkcjonowanie służb mundurowych (Policja, Straż Graniczna, PSP, SOP, służby specjalne) przeznaczono 36,5 mld zł, a łącznie z zaopatrzeniem emerytalno-rentowym funkcjonariuszy i ich rodzin 57,7 mld zł.

Ochrona zdrowia: 274,1 mld zł. Kwota ta stanowi wykonanie obowiązku ustawowego, a nie decyzję uznaniową. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nakłada na Radę Ministrów wymóg zapewnienia co najmniej 7% PKB z roku n−2 (dla budżetu 2027 PKB z 2025 r.), co odpowiada kwocie 273,9 mld zł. Zaplanowano 274,1 mld zł, a więc minimum powiększone o 0,2 mld zł. Sam wskaźnik osiąga w 2027 r. poziom docelowy, rosnąc z 6,8% w roku bieżącym, co wyjaśnia znaczną część deklarowanego wzrostu o 26,3 mld zł.

Istotna dla budżetu centralnego jest natomiast dotacja podmiotowa dla NFZ w wysokości 41,5 mld zł, wyższa o 15,5 mld zł r/r, co oznacza wzrost o blisko 60% w skali roku. Tak dynamiczny przyrost transferu z budżetu do Funduszu wskazuje na strukturalną nierównowagę po stronie przychodów składkowych.

Programy społeczne: Rodzina 800+ (60,8 mld zł), 13. i 14. emerytura (32,1 mld zł), waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych (ok. 19 mld zł), świadczenie wspierające (12,6 mld zł), Aktywny Rodzic (7,0 mld zł), Dobry Start (1,4 mld zł), procedura in vitro (0,6 mld zł). W pełni sfinansowano rentę wdowią, której wymiar od 1 stycznia 2027 r. rośnie z 15% do 25% drugiego świadczenia. Podwyżka wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej i dla nauczycieli o 3% kosztuje wraz z pochodnymi ok. 7,8 mld zł.

Infrastruktura i energia: na bezpieczeństwo energetyczne i transformację przeznaczono 19,7 mld zł (+8,3% r/r), w tym 8 mld zł na dokapitalizowanie projektu pierwszej elektrowni jądrowej, 6,1 mld zł na sektor górnictwa węgla kamiennego oraz 2,8 mld zł na Fundusz Zapasów Interwencyjnych. Nakłady na drogi i koleje wyniosą 62,4 mld zł ze środków publicznych, w tym 26,7 mld zł z budżetu państwa. Na naukę i szkolnictwo wyższe przewidziano 46,2 mld zł nakładów ogółem, z czego 43,7 mld zł z budżetu państwa.

Łącznie ponad 80% wydatków budżetu wynika z automatyzmów ustawowych, programów społecznych lub zobowiązań obronnych, co istotnie ogranicza pole manewru w razie pogorszenia koniunktury.

Globalny wzrost rentowności i ryzyko przekroczenia progu 55% PKB

Czynnikiem krytycznym staje się koszt obsługi długu. Zawirowania na rynku ropy naftowej oraz wysokie deficyty w gospodarkach rozwiniętych wywołały globalny wzrost rentowności obligacji skarbowych; Europejski Bank Centralny podniósł stopy procentowe. Jak wskazuje Ministerstwo Finansów, to właśnie czynnik globalny odpowiada w przeważającej mierze za wzrost rentowności polskich papierów skarbowych w ostatnich miesiącach.

W efekcie koszt obsługi długu Skarbu Państwa w 2027 r. wyniesie 107,0 mld zł, czyli 89,9 mld zł na rynku krajowym i 17,1 mld zł na rynku zagranicznym. W ustawie na 2026 r. pozycja ta wynosiła 90,0 mld zł, co oznacza wzrost o 17 mld zł (18,9%) w skali jednego roku. Dla porównania: jest to kwota wyższa niż łączny koszt programu Rodzina 800+ oraz blisko trzykrotność dotacji budżetowej dla NFZ.

Trajektoria zadłużenia. Kontekst historyczny jest tu istotny: państwowy dług publiczny spadł do 38,9% PKB na koniec 2023 r., by następnie wzrosnąć do 43,9% w 2024 r., 48,9% w 2025 r. i 53,3% w II kw. 2026 r. Równolegle narasta rozbieżność między definicją krajową a unijną. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w II kw. 2026 r. 64,5% PKB (2 598,3 mld zł) wobec 53,3% dla PDP (2 147,8 mld zł). Różnica, w 2019 r. wynosząca 2,4 pkt proc., sięga obecnie ponad 11 pkt proc., co wynika z ujmowania w definicji unijnej funduszy ulokowanych w BGK (m.in. FWSZ, Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Fundusz Pomocy). Progi ustawowe i konstytucyjny odnoszą się do miary krajowej.

Według Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2027–2030:

• 2027: PDP 55,9% PKB, PDP netto 54,7% PKB
• 2028: PDP 58,6% PKB, PDP netto 57,4% PKB
• 2029: PDP 59,2% PKB, PDP netto 58,1% PKB
• 2030: PDP netto 57,3% PKB

Kluczowe jest rozróżnienie obu miar: próg ostrożnościowy 55% z ustawy o finansach publicznych stosuje się do PDP netto, czyli długu pomniejszonego o wolne środki finansowe na rachunkach budżetowych. W 2027 r. miara ta wyniesie 54,7%, czyli poniżej progu. Jednak już w 2028 r. szacowana jest na 57,4%, co Ministerstwo Finansów potwierdza wprost, wskazując na prawdopodobieństwo przekroczenia progu w tym roku.

Szczyt relacji PDP przypadnie na 2029 r. (59,2% PKB), a więc 0,8 pkt proc. poniżej limitu konstytucyjnego. Przy takim marginesie istotne odchylenie tempa wzrostu PKB, dalszy szok surowcowy lub osłabienie złotego mogą przesądzić o przekroczeniu bariery 60%.

Przekroczenie progu 55% uruchamia ustawowe procedury ostrożnościowe: obowiązek uchwalenia budżetu bez deficytu lub gwarantującego spadek relacji długu do PKB, zamrożenie wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, ograniczenie waloryzacji rent i emerytur wyłącznie do wskaźnika CPI oraz zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu państwa. Samorządy mogą wówczas planować deficyt zasadniczo tylko na zadania współfinansowane ze środków UE.

W odpowiedzi resort finansów zapowiada wdrażanie dostosowań fiskalnych, w tym zmian w opodatkowaniu fundacji rodzinnych oraz dalszych działań uszczelniających, przyjmowanych sukcesywnie w kolejnych miesiącach.

Wnioski dla rynku

Koszt pieniądza. Potrzeby pożyczkowe netto rzędu 316 mld zł przy limicie przyrostu zadłużenia 470 mld zł oznaczają utrzymanie silnej podaży papierów skarbowych i presji na rentowności, ograniczając przestrzeń RPP do obniżek stóp.

Presja podatkowa. Katalog zmian zawartych już w samym projekcie, takich jak podwyżka CIT, ograniczenie ryczałtu, podatek cyfrowy, GloBE, czy danina od zysków paliwowych, wskazuje kierunek na kolejne lata. Perspektywa progu 55% w 2028 r. ten kierunek wzmacnia.

Ochrona kapitału. W otoczeniu podwyższonych rentowności i ryzyka inflacyjnego utrzymywanie oszczędności w gotówce lub na nisko oprocentowanych depozytach prowadzi do erozji realnej wartości majątku. Rośnie znaczenie dywersyfikacji oraz rozwiązań o preferencyjnym opodatkowaniu (IKE, IKZE, a od 2027 r. również OKI).

Polskim rentownościom daleko jest oczywiście do tego, co obserwowaliśmy w 2022 roku, ale sytuacja globalna jest zdecydowanie napięta